Despacho de Julgamento nº 86/2018/GFP

Despacho de Julgamento nº 86/2018/GFP/SFC

Fiscalizada: EMBRAPORT – EMPRESA BRASILEIRA DE TERMINAIS PORTUÁRIOS (02.805.610/0001-98)
CNPJ: 02.805.610/0001-98
Processo nº: 50300.008874/2016-74
Auto de Infração nº 2303-5 (SEI 0143125).

EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. JULGAMENTO RECURSAL. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. FISCALIZAÇÃO EXTRAORDINÁRIA. OFÍCIO. PORTO. TERMINAL DE USO PRIVADO – TUP. EMPRESA BRASILEIRA DE TERMINAIS PORTUÁRIOS S.A. – EMBRAPORT. CNPJ 02.805.610/0001-98. PORTO DE SANTOS/SP. EMPILHAMENTO DE CONTÊINERES VAZIOS ACIMA DO LIMITE ESTABELECIDO PELA AUTORIDADE PORTUÁRIA. INFRINGÊNCIA AO INCISO XXII, DO ART. 32, DA RESOLUÇÃO DE N° 3.274/ANTAQ. MULTA.

INTRODUÇÃO

Trata-se de recurso tempestivo (SEI 0474803) apresentado pela Empresa Brasileira de Terminais Portuários – EMBRAPORT, CNPJ n° 02.805.610/0001-98, empresa que explora terminal portuário situado no Município de Santos/SP. O recurso refere-se à penalidade de multa pecuniária aplicada pela Unidade Regional de São Paulo – URESP (SEI 0449642) dada a prática da infração prevista no art. 32, XXII, da Resolução ANTAQ nº 3.274/2014.

1. O presente Processo de Fiscalização Extraordinária foi instaurado a partir do acidente ocorrido em 17/08/2016 (SEI 0132544) para verificar as condições de armazenagem de contêineres vazios nas dependências da EMBRAPORT (SEI 0132544).

2. A equipe de fiscalização instruiu o processo fiscalizatório segundo o que preconiza a Resolução ANTAQ nº 3.259/2014. Apurou-se inicialmente que a empresa não respeitou o limite estabelecido no laudo por ela mesmo apresentado (ATAC Engenharia – SEI 0131242), erguendo pilhas de contêineres de 40′ com 6 unidades de altura, descumprindo o estabelecido na cláusula décima terceira, inciso VIII, do Contrato de Adesão nº 017/2014-ANTAQ e no art. 3º, IV, da Norma aprovada pela Resolução ANTAQ nº 3.274/2014. Foi lavrado o Auto de Infração n° 2303-5 (SEI 0143125), em 28/09/2016, indicando que restava configurada a tipificação de infração disposta no inciso XXII, do art. 32 da Resolução ANTAQ nº 3.274/2014.

3. Não é prevista Notificação prévia para a presente infração, nos termos da Ordem de Serviço nº 15/2016/SFC, aplicável à época da lavratura do AI.

FUNDAMENTOS

Alegações da Autuada e Análise da Equipe de Fiscalização

4. Preliminarmente, verifico que os autos encontram-se aptos a receberem julgamento, não sendo detectada qualquer mácula concernentes aos procedimentos adotados na presente instrução.

5. Cumpre registrar que a previsão de cominação de multa de até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), como no caso presente, configura infração de natureza leve (Norma aprovada pela Resolução ANTAQ nº 3.259/2014, Art. 35, I), cuja competência para julgamento recursal recai sobre esta Gerência de Fiscalização Portuária (Art. 68, I).

6. A EMBRAPORT foi comunicada da decisão proferida pela URESP por meio do Ofício nº 41/2018/URESP/SFC-ANTAQ (SEI 0450432), recebido em 08/03/2018 (SEI 0458446). O recurso é tempestivo, já que seu protocolo data de 09/04/2018 (SEI 0474803). O mesmo não pode ser dito da peça referente às “informações complementares” (SEI 0479456), que não deve ser conhecido, nos termos do art. 64 da Resolução ANTAQ nº 3.259/2014.

7. Em seu recurso (SEI 0474803), a empresa, em suma, apresenta as seguintes alegações: resume os argumentos apresentados em sede de defesa, assim como a decisão adotada em julgamento originário e afirma a tempestividade do recurso; sustenta que a decisão não foi devidamente fundamentada, sendo que não ocorreu a análise dos pontos apresentadas na defesa, conforme exige a Lei nº 9784/99; sustenta que a decisão deve ser considerada nula e o processo devolvido para o Chefe da URESP para emissão de julgamento em primeira instância; o acidente ocorreu em área não alfandegada do terminal, destinada à realização de atividade acessória de depósito de contêiner vazio, sobre a qual não caberiam as recomendações constantes do laudo técnico emitido pela empresa TECPRO; a ANTAQ não exerceu a devida fiscalização de forma preventiva, já que não havia qualquer regulamentação sobre a altura máxima de empilhamento de contêineres vazios nos terminais portuários; a regulamentação somente ocorreu em 31 de agosto de 2016, após o acidente por meio da Resolução nº 215.2016 – CODESP; ainda assim, a Resolução tem alcance exclusivo aos terminais e instalações portuárias localizadas na área do porto organizado de Santos; na ausência de regulamentação, não é possível que a recorrente tenha praticada a infração que lhe está sendo imputada; a EMBRAPORT vinha adotando todas as providencias cabíveis para garantir a segurança dos trabalhadores em suas dependências, prova disso foi a contratação espontânea, em 2014, de empresa especializada para a elaboração de laudo técnico sobre o empilhamento de contêiner em sua área alfandegada; a recorrente também contratou estudo para analisar o empilhamento feito na área não alfandegada dedicada para a atividade acessória de depósito de contêineres vazios; a partir do recebimento desse segundo laudo, a empresa começou a realizar estudos internos para adequação do pátio; a penalidade seria aplicada com base nesse laudo espontaneamente contratado pela recorrente; a empresa alega que questionou tecnicamente o laudo logo após o recebimento, o que foi reconhecido pelo próprio autor, que passou a admitir o empilhamento de 6 contêineres; considerando os estudos espontaneamente encomendados, não se pode imputar à recorrente a acusação de negligenciar a segurança portuária, tendo em vista ainda que o empilhamento de contêineres vazios ocorre em espaço que não integra a área designada para operação do terminal privado (área alfandegada); a norma técnica editada pela CODESP admite a possibilidade de empilhamento de até 7 contêineres em algumas áreas; o programa utilizado pela empresa não previu a velocidade dos ventos que se verificou no momento do acidente e não havia recomendação de redução da altura permitida das pilhas de contêineres nas circunstâncias atmosféricas previstas, de forma que só seria admissível a responsabilização da recorrente se fosse possível antecipar a ocorrência de ventos de tal intensidade; questiona as circunstâncias agravantes: não houve dano à segurança pública já que o acidente aconteceu em área não alfandegada do terminal EMBRAPORT durante a noite; o empilhamento não foi feito com o objetivo de tirar qualquer proveito para a recorrente, mas sim em conformidade com o que era tecnicamente possível. Requer a conversão da multa em advertência, considerando o princípio da proporcionalidade e a primariedade da empresa, ou a minoração da multa. Por fim, requer que a decisão originária seja declarada nula por falta de fundamentação; requer que seja provido o presente recurso, que seja reformada a decisão recorrida, com a anulação do AI n° 2303-5 e o consequente arquivamento dos presentes autos; que a penalidade de multa seja convertida em advertência ou que, em último caso, seja minorada a multa.

8. A autuada ainda faz juntar aos autos o Memorial (SEI 0673625) no qual apresenta de forma sucinta as alegações expendidas no decorrer do trâmite processual.

9. Com isso constata-se que a empresa essencialmente retoma os argumentos já apresentados em sede de defesa (SEI 0165171) e que já foram objeto de exame em momentos anteriores nos autos. Para melhor instrução, abordaremos o tópico em que a recorrente sugere que alguns pontos de sua defesa não foram devidamente tratados, intercalando com trechos de exames anteriores ou nossos próprios, se for o caso:

a) a alegação, reconhecida pela Agência, inclusive, de que não havia, em relação ao Porto de Santos, qualquer normativa da própria ANTAQ – ou da CODESP, ainda que não aplicável à EMBRAPORT – sobre o empilhamento de contêineres vazios, e tal normativa só surge em 31.08.2016, após o acidente, ocorrido em 17.08.2016;

…

c) a alegação de que o laudo técnico que apura a melhor forma de operar o seu depósito de contêineres vazios, localizado, reitera-se fora da sua área alfandegada, foi encomendado espontaneamente pela própria EMBRAPORT o que, por si só, depõe contra a idéia de que a Companhia pudesse estar negligenciando a segurança portuária ou prevenção de acidentes, ainda que fora de sua área primária, e que, em consulta técnica complementar, restou demonstrada a possibilidade de haver pilha de contêiner de 40′ com 6 unidades;

Parecer Técnico Instrutório nº 37/2017/URESP/SFC (SEI 0309003):

i. com efeito, não havia normatização específica por autoridade relevante que impusesse parâmetros quantificáveis de segurança à operação de contêineres no terminal.

ii. Entretanto, a exigência de que o terminal se responsabilize pela segurança não significa apenas que ele “cumpra normas explícitas exaradas pela autoridade portuária ou pela Antaq,” mas sim que tome os passos cabíveis para garantir a segurança dos trabalhadores em suas dependências e, subsidiariamente, dos bens envolvidos. Ora, sendo o contêiner de carga por definição uma unidade padronizada, e a energia do ar ao nível do mar quase constante para dada velocidade, à falta de laudo específico, esperar-se-ia que a Autuada cumprisse com as condições de segurança gerais, como constantes do documento https://wiki.unece.org/display/TransportSustainableCTUCode/5%09Stacking+on+ground+and+terminal+operation+with+freight+containers, constante do sítio web da Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa. Observa-se que, tal como o laudo da Atac, essas regras comuns vedam que se erija pilhas de contêineres vazios órfãs sob quaisquer condições – e pode-se ver tais pilhas tanto no relatório fotográfico quanto nas fotos de satélite anexas ao FIPO.

iii. Quando a defesa cita que só haveria laudo anterior para o pátio alfandegado, de briquetes de concreto, observa-se que nenhuma das duas condições é relevante para o assunto em tela. O pátio ser alfandegado não influi nas condições físicas dos objetos que nele estão, e a resistência do pátio é relevante apenas para contêineres cheios.

Relatório Técnico n° 30/2016/PA-SSZ/URESP/SFC (SEI 0132544):

24. Comprova-se pelo relatório fotográfico (SEI nº 0124652, figuras nº 08 a 11) que é prática rotineira no terminal o empilhamento de contêineres de 40 pés com 6 de altura, indo de encontro às conclusões do laudo apresentado (SEI nº 0131242, p. 25 do documento digital).

25. Para esta equipe de fiscalização com base no relato acima e nos documentos apresentados a empresa descumpre sua Cláusula Décima Terceira de seu contrato, porquanto não adota medida de seguranças que o próprio agente traz como documento a perscrutar, ou seja,erguer pilhas de 40 pés com 6 unidades de altura.

26. Face ao exposto, esta equipe entende que houve descumprimento de cláusula contratual por parte da empresa. Há, então, condições para que a Embraport seja autuada por não atender os critérios de segurança como dispostos no artigo 3º, inciso IV, alínea h, da norma aprovada pela Resolução nº 3.274-ANTAQ, consequentemente cominando na infração caracterizada no artigo 32, inciso XXII, da norma da mesma Resolução.

Despacho de Julgamento nº 6/2018/URESP/SFC (SEI 0449642):

Corroboro com o entendimento do referido Parecer de que apesar de inexistir uma norma técnica específica que restrinja a altura das pilhas de contêineres vazios, salvo a Resolução da Autoridade Portuária [1], não significa que o terminal deva cumprir tão somente normas explícitas exaradas pela autoridade portuária ou pela Antaq, mas que tome todas as providências cabíveis para garantir a segurança dos trabalhadores em suas dependências e, subsidiariamente, dos bens envolvidos. É de pleno conhecimento do arrendatário de que o empilhamento máximo depende de vários parâmetros tais como capacidade de suporte do solo, forças do vento, embricamento entre as pilhas, equipamentos, superfície do pátio, e outros.

d) a alegação de que ocorreram ventos imprevistos, inclusive pela própria ANTAQ, e extraordinariamente fortes no dia do acidente, configurando-se, por definição legal, evento de força maior.

Relatório Técnico n° 30/2016/PA-SSZ/URESP/SFC (SEI 0132544):

23. Independentemente das condições meteorológicas adversas e imprevistas, consta como obrigação do Terminal Autorizado, na Cláusula Décima Terceira, inciso VIII, a adoção de medidas de segurança contra sinistros.

Parecer Técnico Instrutório n° 37/2017/URESP/SFC (SEI 0309003):

i. As condições de vento observadas são realmente pouco usuais na baixada santista; entretanto, A) intervalos decenais, em questão de segurança de projetos de grande porte, não são excepcionais e imprevisíveis, mas devem fazer parte do planejamento; aliás, as melhores práticas em segurança contra riscos naturais prevêem que se planeja para eventos com periodicidades bastante maiores. B) conquanto o laudo da Atac reze que a isopleta da ilha Diana só preveja tais condições em intervalos decenais, o que observa-se é que tal periodicidade tem aumentado nos últimos anos, sendo observados ventos acima de 80km por hora na Baixada Santista, nesta década, com intervalo quase anual.

ii. Àquela fecha, havia alerta do Inmet de rajadas de vento de até 99km por hora ao longo da frente fria que ora avançava na direção do estuário de Santos, (Sei 0420069), motivo suficiente para que a prudência rezasse pela adoção dos procedimentos de emergência, mesmo sem alerta específico pelo site de que se vale a empresa. Quanto a este, observe-se que é, como diz sua própria introdução, ferramenta ” um serviço especializado em previsões meteorológicas, orientado para os amantes de windsurf e kitesurf (entre outros…). As previsões são baseadas em modelos meteorológicos estando o Windguru em condições de fornecer previsões para qualquer lugar no planeta terra A principal razão que levou à criação deste site foi a obtenção de previsões de uma forma simples e rápida sem necessidade de pesquisar uma série de mapas meteorológicos através da internet.” (…)

Ora, a utilização de site baseado em modelos amplos e destinado ao público geral e de lazer não coaduna, seja com as necessidades de uma instalação de grande porte como é a Embraport, seja com a observação no laudo da empresa contratada de que a Embraport teria estação meteorológica própria.

b) a alegação de que a interpretação dos tipos infracionais deve ser restritiva; Essa alegação baseia-se na sugestão de que a área em que ocorreu o acidente não pode ser enquadrada como porto organizado, o que já foi esclarecido nos autos:

Relatório Técnico n° 30/2016/PA-SSZ/URESP/SFC (SEI 0132544):

12. A empresa, no ofício DIR 16009003 (SEI n° 0140649), afirma que, por ser um Terminal de Uso Privado, em terreno de sua propriedade, a Embraport não estaria abarcada pela Resolução retrocitada. Vale lembrar, contudo, que uma parcela da área explorada pelo terminal encontra-se inscrita na área delimitada pela poligonal do porto como delimitada pelo Decreto Federal nº 4.333/2002. Da mesma forma, essa situação da Instalação Portuária está reconhecida no inciso XII da Cláusula Décima Terceira do Contrato de Adesão.

10. Conforme observa o Chefe da Unidade Regional (SEI 0515119):

(…) cabe esclarecer que embora não exista normativo da própria ANTAQ – ou da CODESP, ainda que não aplicável ao TUP Embraport sobre o empilhamento de contêineres vazios, o terminal deverá adotar todas as medidas de segurança. O fato aqui analisado é que o Terminal ergueu pilhas de contêineres de 40′ com 6 unidades de altura, contrariando o limite estabelecido no próprio laudo apresentado pela autuada (ATAC Engenharia – SEI n° 0131242). O Contrato de Adesão nº 017/2014-ANTAQ estabelece com o obrigação da Autorizatária adotar medidas de segurança contra sinistro. Ou seja, descumpriu o estabelecido na cláusula décima terceira, inciso VIII, do Contrato de Adesão nº 017/2014-ANTAQ, e portanto o art. 3º, inciso IV, da norma aprovada pela Resolução nº 3.274/2014-ANTAQ. O próprio laudo da empresa recomenda rebaixar o empilhamento para no máximo 3 de alto quando da incidência de ventos com velocidades superiores a 20 m/s (72 km/h). Mesmo que os ventos seja categorizados como evento de força maior, o laudo prevê tais situações “atípicas” que o terminal deveria adotar.

11. Por fim, conclui o Chefe (SEI 0515119):

Sendo assim, e considerando que a Recorrente não trouxe novos elementos que pudesse afastar a infração que lhe fora imputada, mantenho o entendimento de que a empresa cometeu a infração prevista no inciso XXII do art. 32 da Resolução nº 3.274/ANTAQ.

12. Desta forma, concordo com as conclusões da URESP, que indicam que resta evidente a prática infracional prevista no inciso XXII do art. 32 da Resolução ANTAQ nº 3.274/2014, vejamos:

Art. 32. Constituem infrações administrativas a que se sujeitam a Autoridade Portuária, o arrendatário, o autorizatário e o operador portuário, observadas as responsabilidades legal, regulamentar e contratualmente atribuídas a cada um desses agentes:
…
XXII – negligenciar a segurança portuária, conforme critérios do inciso IV do art. 3º desta Norma: multa de até R$ 100.000,00 (cem mil reais);
…

Circunstâncias Atenuantes e Agravantes

13. O Parecer Técnico Instrutório n° 37/2017/URESP/SFC (SEI 0309003) indicou a presença das circunstâncias agravantes previstas no Art. 52, §2º, I, III e V da Resolução ANTAQ nº 3.259/2014.

Art. 52. A gravidade da infração administrativa será aferida pelas circunstâncias agravantes e atenuantes previstas neste artigo, cuja incidência pode ser cumulativa, sem prejuízo de outras circunstâncias que venham a ser identificadas no processo.
…
§2º. São consideradas circunstâncias agravantes, quando não constituírem ou qualificarem a infração
I – exposição a risco ou efetiva produção de prejuízo à segurança e à saúde pública, ao meio ambiente, ao serviço, ao patrimônio público, aos usuários ou ao mercado;
…
III – obtenção, para si ou para outrem, de quaisquer vantagens, diretas ou indiretas, resultantes da infração cometida;
…
V – a prática de infração em ocasião de incêndio, inundação ou qualquer situação de calamidade pública
…

14. O Chefe da URE concordou com as agravantes indicadas no PATI nº 37/2017/URESP/SFC, acrescentando ainda a circunstância atenuante prevista no art. 52, §1º, V, da Resolução ANTAQ nº 3.259/2014, já que não foram identificados registros de penalidades aplicadas pela ANTAQ em desfavor da empresa.

15. Discordo parcialmente da análise da Unidade. Opinamos que não é aplicável a agravante prevista no art. 52, §2º, III acima, uma vez que não se verificou nos autos como poderia ter ocorrido a efetiva obtenção, para si ou para outrem, de quaisquer vantagens, diretas ou indiretas, resultantes da infração cometida. Discordamos ainda da ocorrência da circunstância agravante referente ao art. 52, §2º, V: avaliamos que a presença eventual de forte ventania não constitui fato dotado de tal grau de anormalidade que possa configurar a situação calamitosa prevista nesse dispositivo, e nem foi utilizado pela autuada com meio para facilitar ou ocultar o cometimento da infração. Juntamos nova planilha de dosimetria (SEI 0672133) em que essa agravante não foi ponderada; nesse novo cálculo, a multa pecuniária sugerida totalizou R$ 29.925,00 (vinte e nove mil novecentos e vinte e cinco reais).

16. Não é possível a aplicação de penalidade de advertência uma vez que não estão atendidos os requisitos elencados no Art. 54, parágrafo único, da Resolução ANTAQ nº 3.259/2014.

CONCLUSÃO

17. Certifico para todos os fins, que na data de hoje, atualizei o Sistema de Fiscalização da ANTAQ de acordo com o julgamento do presente Despacho.

18. Diante de todo o exposto, decido por conhecer o recurso apresentado, para, no mérito, conceder-lhe parcial provimento, aplicando a penalidade de MULTA no valor de R$ 29.925,00 (vinte e nove mil novecentos e vinte e cinco reais) à Empresa Brasileira de Terminais Portuários – EMBRAPORT, CNPJ n° 02.805.610/0001-98, pelo cometimento da infração capitulada no inciso XXII do art. 32 da Resolução ANTAQ nº 3.274/2014.

RAFAEL MOISÉS SILVEIRA DA SILVA
Gerente de Fiscalização de Portos e Instalações Portuárias Substituto

Publicado no DOU de 24.01.2019, Seção I

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