Despacho de Julgamento nº 25/2018/GFP
Despacho de Julgamento nº 25/2018/GFP/SFC
Fiscalizada: SUPERINTENDÊNCIA DO PORTO DO RIO GRANDE (01.039.203/0001-54)
Convênio de Delegação nº 001-Portos, de 27/03/1997
Processo nº: 50300.011334/2016-78
Ordem de Serviço nº 40/2016/UREPL/SFC (SEI nº 0182620)
Notificação nº 83 (SEI nº 0237687)
Auto de Infração nº 2465-1 (SEI nº 0252077).
EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. JULGAMENTO RECURSAL. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. FISCALIZAÇÃO EXTRAORDINÁRIA. DEMANDA DE OUVIDORIA. REPRESENTAÇÃO DO SINDICATO DE OPERADORES PORTUÁRIOS/RS. PORTO. AUTORIDADE PORTUÁRIA. SUPERINTENDÊNCIA DO PORTO DO RIO GRANDE – SUPRG. CNPJ 01.039.203/0001-54. RIO GRANDE – RS. NÃO ASSEGURAR A OFERTA DE SERVIÇOS, DE FORMA INDISCRIMINADA E ISONÔMICA A TODOS OS USUÁRIOS. INCISO XXIII, DO ART. 32 DA RESOLUÇÃO N° 3.274/2014-ANTAQ. MULTA.
INTRODUÇÃO
- Trata-se de Julgamento de Recurso interposto pela SUPERINTENDÊNCIA DO PORTO DO RIO GRANDE – SUPRG em face da decisão proferida pelo Sr Chefe da Unidade Regional da ANTAQ/Porto Alegre, que determinou a aplicação de multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), nos termos do Despacho de Julgamento nº 08/2017/UREPL/SFC (SEI nº 0304240), pela prática da infração prevista no art. 32, inciso XXIII da Resolução nº 3.274/2014-ANTAQ, cujo teor é o seguinte:
“Art. 32. Constituem infrações administrativas a que se sujeitam a Autoridade Portuária, o arrendatário, o autorizatário e o operador portuário, observadas as responsabilidades legal, regulamentar e contratualmente atribuídas a cada um desses agentes:
(…)
XXIII – não assegurar a oferta de serviços, de forma indiscriminada e isonômica a todos os usuários: multa de até R$ 100.000,00 (cem mil reais); (NR) (Dispositivo alterado pela Resolução Normativa nº 02-ANTAQ, de 13.02.2015). Após o prazo de 15 dias contado da data da Notificação. (OS nº 004/2015-SFC, de 10 de março de 2015)”
FUNDAMENTOS
Alegações da Recorrente e Apreciação da Autoridade Julgadora Recursal
2. Preliminarmente, não detectei qualquer mácula concernentes aos procedimentos adotados na presente instrução, estando os autos aptos a receberem o julgamento em sede de recurso. Verifico também, que os atos e prazos normativos que oportunizaram o direito ao contraditório e à ampla defesa da empresa interessada foram, respectivamente, produzidos e respeitados em fiel cumprimento ao devido processo legal.
3. A recorrente interpôs Recurso Voluntário (SEI nº 0350941), tempestivamente, contra o Julgamento do Chefe da UREPL, tendo protocolado o recurso na ANTAQ em 18/09/2017, estando dentro do prazo de 30 (trinta) dias concedido por intermédio do Ofício nº 136/2017/UREPL/SFC-ANTAQ (SEI nº 0331086), que foi recebido em 18/08/2017 (SEI nº 0337325) pela autoridade portuária.
4. Em atenção ao art. 67 da Resolução nº 3.259/2014-ANTAQ, a autoridade julgadora originária, em seu Despacho SEI nº 0385393, analisou o recurso e decidiu manter a sua decisão, com base nos argumentos já expostos em seu julgamento. Ato contínuo, encaminhou o processo para análise e julgamento deste Gerente de Fiscalização de Portos e Instalações Portuárias, autoridade recursal competente, conforme prevê o art. 68 inciso I da Resolução nº 3.259/2014-ANTAQ.
5. O Recurso interposto (SEI nº 0350941) terá suas alegações analisadas, individualmente, de forma a dar um tratamento mais didático à apreciação técnica deste julgador, conforme segue abaixo:
5.1. Alegação da recorrente: A recorrente entende que a infração não pode ser suportada, pois sempre assegurou a oferta de serviços, de forma indiscriminada e isonômica a todos os usuários. Aduz ainda que recorreu a diversas intervenções no andamento das obras, alocando o maior número de espaços/vagas disponíveis no cais público, assegurando até 5 (cinco) berços em determinados períodos, sendo inclusive alvo de elogios do próprio denunciante, o SINDOP.
Análise do Julgador: Os fatos narrados pelo denunciante e corroborados por outras entidades que se beneficiam com a movimentação de granéis sólidos no Porto do Rio Grande foram analisados por fiscal da UREPL, que elaborou as Notas Técnicas nº 41/2016/UREPL/SFC (SEI nº 0179419) e 06/2017/UREPL/SFC (SEI nº 0225479). O cerne principal da denúncia está no fato de que a SUPRG, na condição de autoridade portuária, sistematicamente desrespeitou a ordem de chegada das embarcações, permitindo que navios chegados posteriormente, atracassem antes de outros já fundeados. Não há dúvidas, de que tal situação caracteriza tratamento discriminatório e não isonômico aos usuários, gerando em consequência, prejuízos de elevada monta, ocasionados pelo descumprimento de prazos contratuais de fornecimento de mercadorias, em razão do excessivo tempo de espera pela atracação.
Na análise da bem fundamentada constante da Nota Técnica nº 06/2017/UREPL/SFC, o fiscal levantou junto à SUPRG os dados das movimentações de chegada e de atracação dos navios no Porto do Rio Grande compreendidas no período de outubro a novembro de 2016. No item 4 da supracitada nota técnica, com base nos dados fornecidos pela SUPRG, o fiscal elaborou diversas tabelas comparativas, que demonstraram com riqueza de detalhes, que por inúmeras vezes, a ordem cronológica para atracação não foi respeitada pela autoridade portuária, pois muitos navios fundeados que aguardavam na fila para atracação, foram ultrapassados por outras embarcações que chegaram depois.
Foi constatado também, que houve uma nítida priorização de atracação dos navios de carga geral em detrimento das embarcações carregadas com granéis sólidos, pois estes últimos permaneciam muito mais tempo na fila aguardando a autorização da autoridade portuária para atracar, do que os de carga geral, que ficavam bem menos tempo e ainda passavam à frente daqueles navios graneleiros que chegavam antes. Em outras palavras, a SUPRG estabeleceu uma nítida preferência de atracação para um segmento de cargas em relação à outro, descumprindo os preceitos de isonomia e não discriminação que devem ser assegurados a todos os usuários, conforme dispositivos normativos da Resolução nº 3.274/2014-ANTAQ, reproduzidos abaixo:
“Art. 2º São direitos básicos e deveres do Usuário, sem prejuízo de outros estabelecidos em legislação específica e contratualmente:
I – receber serviço adequado:
a) com observância dos padrões de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia, modicidade, respeito ao meio ambiente e outros requisitos definidos pela ANTAQ;
(…)
IV – dispor de tratamento isonômico, vedado qualquer tipo de discriminação;
(…)
Art. 3º A Autoridade Portuária, o arrendatário, o autorizatário e o operador portuário devem observar permanentemente, sem prejuízo de outras obrigações constantes da regulamentação aplicável e dos respectivos contratos, as seguintes condições mínimas:
(…)
VI – generalidade, assegurando a oferta de serviços, de forma indiscriminada e isonômica a todos os usuários e se abstendo de práticas lesivas à livre concorrência;
(…)
Art. 5º A Autoridade Portuária deve orientar sua atuação para a racionalização e otimização do porto organizado, garantindo a livre concorrência e tratamento isonômico aos usuários, aos arrendatários, aos autorizatários e aos operadores portuários, dentro de seus respectivos segmentos.”
Dessa forma, fica plenamente comprovada a prática da infração prevista no art. 32 inciso XXIII da Res nº 3274/14-ANTAQ pela Superintendência do Porto de Rio Grande – SUPRG.
5.2. Alegação da recorrente: A recorrente alega que: não pode atender um segmento em desfavor do outro, tendo em vista existir inúmeras regras a cumprir, em razão dos ditames legais que regem sua gestão; o entendimento em que se fundamentou a ANTAQ para aplicar a multa, criaria um caos em todo o complexo portuário, que geraria inúmeros problemas, inclusive, seria alvo de denúncia na ANTAQ e nos demais órgãos intervenientes que fiscalizam as atividades desenvolvidas no porto; ao atuar tão somente em favor do segmento de granéis, estaria prejudicando as operações portuárias relacionados ao segmento de carga geral, que por característica, são mais rápidas e envolvem diversos setores, como, celulose, madeiras, peças para indústria, veículos, etc; pelo fato das operações portuárias envolvendo granéis serem lentas, os navios ficam mais tempo ocupando o cais e privilegiar tal segmento, causaria prejuízo elevadíssimo à SUPRG, pois a grande maioria das embarcações pularia a escala em Rio Grande e seguiria para outro porto.
Análise do Julgador: É importante deixar claro, que a ANTAQ em momento algum recomendou ou determinou à autoridade portuária, para que beneficiasse determinado segmento de cargas. Pelo contrário, determinou que todos os usuários, independentemente do tipo de cargas, sejam de carga geral, sejam de granéis, fossem atendidos de forma equânime, isonômica e sem discriminação, com a distribuição racional e justa dos berços públicos disponíveis para cada segmento de cargas. Não se trata de beneficiar navios de carga geral ou de granéis, ou ainda, de privilegiar determinados setores da economia gaúcha em detrimento de outros, mas sim, de oferecer as mesmas oportunidades para ambos os segmentos, de forma a equalizar com justiça o uso do cais público, dada a restrição operacional para sua utilização integral em decorrência das obras no Porto Novo.
De fato, ficou evidenciado nos autos, e em particular pelos relatos e análise consignada na Nota Técnica 06/2017/UREPL/SFC (SEI nº 0225479), que a SUPRG beneficiou propositalmente os navios de carga geral que aguardavam a autorização para atracação, permitindo que os mesmos furassem a fila e atracassem antes das embarcações de granéis sólidos que já estavam há bastante tempo fundeadas. Outrossim, afirmar que a preferência de atracação dos navios de carga geral tem o condão de evitar que determinados setores da economia sejam prejudicados, não é uma justificativa plausível e corrobora mais ainda o tratamento discriminatório dispensado, pois o segmento de granéis também movimenta o mercado e atende outros setores da economia local.
Noutro ponto, alegar que pelo fato das operações com granéis serem mais lentas que as de carga geral e que por esse motivo, os navios graneleiros deveriam ser ultrapassados pelas embarcações transportando carga geral, cujas operações portuárias são mais rápidas, trata-se de um notório desrespeito e marginalização daqueles que têm de aguardar vários dias e semanas para realizar a atracação e desembarque de sua carga, em benefício dos navios de carga geral, que chegam depois e atracam logo em seguida. Outrossim, dada a relevante importância sócio-econômica do porto público de Rio Grande para a sua região de influência, o abastecimento de granéis sólidos é tão importante para a economia gaúcha, quanto os setores atendidos pelas mercadorias movimentadas no segmento de carga geral.
Da mesma forma, não se pode priorizar o segmento de carga geral, justificando que a atracação de navios graneleiros prejudicaria a arrecadação de receitas para o porto, em razão de que a demora na movimentação de granéis sólidos, faria com que outros navios não esperassem e partissem para outros portos. Ainda que essa motivação da recorrente justifique um suposto comprometimento ou perda de parte de sua receita, não se deve esquecer que o Porto Organizado de Rio Grande é uma instalação portuária pública, e sendo assim, todos os usuários do porto devem receber tratamento igualitário e sem qualquer tipo de discriminação.
5.3. Alegação da recorrente: A recorrente afirma que os prejuízos alegados pelo SINDOP, além de não terem qualquer comprovação, são decorrentes da própria ineficiência operacional no momento do recebimento da carga pelos operadores e o respectivo gargalo no recebimento destas mesmas cargas pelas empresas importadoras. Aduz ainda, que a demora na atracação dos navios de granéis sólidos se deve à ocorrência de eventos meteorológicos que prejudicam as operações com granéis, posto que estas necessitam de tempo bom, sem umidade, sem chuva e sem vento, enquanto que as mercadorias do segmento de carga geral operam em qualquer clima. Novamente, reafirma que praticou a ordem de atracação de forma indiscriminada e isonômica a todos os usuários, levando em consideração o tempo de operação, o clima e a celeridade operacional.
Análise do Julgador: Sem me ater necessariamente aos prejuízos causados às empresas ligadas ao SINDOP, resta comprovado com robusteza, que a SUPRG não obedeceu a ordem cronológica de atracação dos diferentes navios fundeados na área de espera do porto, vide o teor da Nota Técnica nº 06/2017/UREPL/SFC (SEI nº 0225479). Esse fato por si só, já indica evidências suficientes de autoria e materialidade para confirmar a prática da infração prevista no art. 32 inciso XXIII da Res nº 3274/14-ANTAQ pela SUPRG, independentemente de quaisquer prejuízos ocasionados aos usuários.
Circunstâncias Atenuantes e Agravantes
6. Superada as contestações da recorrente e restando comprovada a prática da infração, passemos à dosimetria da penalidade. Inicialmente, dada a diversidade de reincidências levantadas em desfavor da SUPRG, este julgador elaborou uma tabela com todas as decisões administrativas irrecorríveis nos 3 (três) anos anteriores à data da prática da infração – 06/04/2017. A tabela SEI nº (0465080) consolidou um total de 32 (trinta e duas) reincidências genéricas, divergindo, portanto, das 26 (vinte e seis) reincidências levantadas pelo Chefe da UREPL.
7. É importante considerar que o levantamento de reincidências deve obedecer rigorosamente alguns aspectos como: cada infração praticada corresponde a 1 (uma) reincidência, sendo assim, uma decisão que aplique penalidades pelo cometimento de 3 infrações, corresponderá a 3 reincidências; multa por descumprimento de Termo de Ajuste de Conduta – TAC, não é considerada reincidência; e uma sanção somente será considerada reincidência, após o trânsito em julgado do processo sancionador que originou a mesma.
8. A autoridade decisória originária considerou em sua dosimetria, a aplicação da circunstância atenuante de prestação de informações verídicas e relevantes relativas à materialidade da infração. Discordo da aplicação desta atenuante, pois a infração foi objetivamente apurada e constatada pelo fiscal da ANTAQ, independentemente das informações trazidas aos autos pela recorrente. O Chefe da UREPL também considerou a aplicação da circunstância agravante de exposição à risco ou efetiva produção de prejuízo. Todavia, este julgador entende que esta circunstância agravante não se aplica ao caso, uma vez que não ocorreram nenhuma das situações caracterizadoras constantes do item 28 da Nota Técnica nº 003/2014-SFC, in verbis: “Consideram-se circunstâncias agravantes de exposição a riscos ou produção de prejuízos, a ocorrência de incêndio, desabamento, explosão, vazamento, contaminação, acidentes de trabalho, assim como a extinção ou grave deterioração de equipamentos ou instalações não atribuíveis ao uso e desgaste natural.”
9. De toda forma, ainda que se modifique ou exclua circunstâncias atenuantes e/ou agravantes na dosimetria da penalidade, a sanção pecuniária imposta não se altera, mantendo-se a multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), conforme planilha SEI nº (0465213). A imposição de penalidade no seu teto deve-se às numerosas reincidências infracionais cometidas pela SUPRG, o que demonstra o caráter reiterado do infrator, que sistematicamente desrespeita as normas vigentes do setor portuário.
CONCLUSÃO
10. Certifico para todos os fins, que na data de hoje, atualizei o Sistema de Fiscalização da ANTAQ, de acordo com o julgamento do presente Despacho.
11. Considerando o exposto e mais que dos autos consta, DECIDO por conhecer o Recurso interposto, uma vez que tempestivo, e no mérito, negar-lhe provimento, mantendo a aplicação da penalidade pecuniária no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) em desfavor da SUPERINTENDÊNCIA DO PORTO DO RIO GRANDE – SUPRG, CNPJ nº 01.039.203/0001-54, pela prática da infração prevista no art. 32 inciso XXIII das normas aprovadas pela Resolução nº 3.274/2014-ANTAQ.
NEIRIMAR GOMES DE BRITO
Gerente de Fiscalização de Portos e Instalações Portuárias – GFP
Publicado no DOU de 10.04.2018, Seção I
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