Despacho de Julgamento nº 100/2017/GFP
Despacho de Julgamento nº 100/2017/GFP/SFC
Fiscalizada: AGEO NORTE TERMINAIS E ARMAZÉNS GERAIS S.A (04.272.637/0001-98) Contrato de Arrendamento DP/09.2000, de 28 de março de 2000 Processo nº: 50300.008966/2016-54 Auto de Infração nº 02260-8 (SEI nº 0128768).
EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. JULGAMENTO RECURSAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE. FISCALIZAÇÃO EXTRAORDINÁRIA. REPRESENTAÇÃO DA AUTORIDADE PORTUÁRIA. PORTO. EMPRESA ARRENDATÁRIA E OPERADOR PORTUÁRIO. AGEO NORTE TERMINAIS E ARMAZENS GERAIS S/A. CNPJ 04.272.637/0001-98. SANTOS/SP. RECEBER 16 VEÍCULOS DE CARGA SEM O DEVIDO AGENDAMENTO. NEGLIGENCIAR A SEGURANÇA PORTUÁRIA NO ACESSO AO PORTO. PERMITIR ESTACIONAR 16 VEÍCULOS SOB SUA RESPONSABILIDADE NAS VIAS DE CIRCULAÇÃO DO PORTO, DE FORMA PREJUDICIAL AO TRÁFEGO. INCISOS I E XXII DO ART. 32 E INCISO IV DO ART. 34, TODOS DA RESOLUÇÃO Nº 3.274/2014-ANTAQ. ADVERTÊNCIA.
INTRODUÇÃO
Trata-se de Julgamento de Recurso interposto pela empresa arrendatária AGEO NORTE TERMINAIS E ARMAZENS GERAIS S/A em face da decisão proferida pelo Sr Chefe da Unidade Regional da ANTAQ/São Paulo-SP, que determinou a aplicação de multa no valor total de R$ 71.190,00 (setenta e um mil e cento e noventa reais), nos termos do Despacho de Julgamento nº 43/2016/URESP/SFC (SEI nº 0178847), pela prática das infrações previstas nos incisos I e XXII do art. 32 e inciso IV do art. 34, todos da Resolução nº 3.274/2014-ANTAQ, assim reproduzidas: “Art. 32. Constituem infrações administrativas a que se sujeitam a Autoridade Portuária, o arrendatário, o autorizatário e o operador portuário, observadas as responsabilidades legal, regulamentar e contratualmente atribuídas a cada um desses agentes: I – receber, fazer adentrar na área do porto ou encaminhar a pátio regulador cadastrado, quando houver, veículo de carga sem o devido agendamento ou fora do período previamente agendado, ou ainda, receber ou fazer adentrar na área do porto veículo de carga sem passar pelo pátio regulador, ainda que agendado, conforme regulamento do porto organizado ou da instalação portuária: multa de até R$ 2.000,00 (dois mil reais) por veículo em situação irregular); (NR) (Dispositivo alterado pela Resolução Normativa nº 02-ANTAQ, de 13.02.2015). (…) XXII –negligenciar a segurança portuária, conforme critérios do inciso IV do art. 3º desta Norma: multa de até R$ 100.000,00 (cem mil reais); (NR) (Dispositivo alterado pela Resolução Normativa nº 02-ANTAQ, de 13.02.2015). (…)
Art. 34. Constituem infrações administrativas dos Arrendatários de áreas e instalações portuárias localizadas no porto organizado, sujeitando-os à cominação das respectivas sanções: (…) IV – estacionar ou transitar máquina ou veículo , a seu serviço ou sob sua responsabilidade, nas vias de circulação do porto, de forma prejudicial ao tráfego de cargas ou às operações portuárias: multa de até R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por máquina ou veículo em situação irregular; (NR) (Dispositivo alterado pela Resolução Normativa nº 02-ANTAQ, de 13.02.2015).”
FUNDAMENTOS
Alegações da Recorrente e Apreciação da Autoridade Julgadora Recursal
Preliminarmente, não detectei qualquer mácula concernentes aos procedimentos adotados na presente instrução, estando os autos aptos a receberem o julgamento em sede de recurso. Verifico também, que os atos e prazos normativos que oportunizaram o direito ao contraditório e à ampla defesa da empresa interessada foram, respectivamente, produzidos e respeitados em fiel cumprimento ao devido processo legal.
A recorrente interpôs Recurso Voluntário (SEI nº 0194894), tempestivamente, contra o Julgamento do Chefe da URESP, tendo protocolado o recurso em 22/12/2016, estando dentro do prazo de 30 (trinta) dias concedido por intermédio do Ofício nº 310/2016/URESP/SFC-ANTAQ (SEI nº 0178855), o qual foi recebido em 30/11/2016 pela impugnante.
Em atenção ao art. 67 da Resolução nº 3.259-ANTAQ, a autoridade julgadora originária, em seu Despacho SEI nº 0214566, analisou o recurso e decidiu por reconsiderar parcialmente a sua decisão, convertendo a aplicação de multa em penalidade de Advertência. Ato contínuo, o Chefe da URESP encaminhou o processo para análise e julgamento deste Gerente de Fiscalização de Portos e Instalações Portuárias, autoridade recursal competente para o presente julgamento.
No recurso interposto, a impugnante alega:
Que a AGEO NORTE não tem responsabilidade alguma em relação à entrada dos 34 (trinta e quatro) caminhões que não estavam devidamente agendados, já que o controle de entrada e saída de caminhões no Porto de Santos é de competência exclusiva da CODESP;
Que a infração se constitui quando o Terminal FAZ adentrar veículo sem agendamento na área do porto. No caso, a AGEO NORTE não permitiu a entrada de veículo sem agendamento;
Que AGEO NORTE não teve nenhuma ingerência quanto ao ingresso de veículos, sem agendamento, ao Porto de Santos e, portanto, não cometeu nenhuma infração punível com multa pecuniária;
Que apenas a CODESP, por intermédio da Guarda Portuária tem poder de polícia para reprimir os caminhoneiros que estacionam irregularmente em suas estradas;
Que os veículos estacionados irregularmente nas vias de acesso ao Porto de Santos aumentam as chances de incêndios e explosões, haja vista, que as cargas inflamáveis carregadas pelos caminhões, colocam a vida de todos em risco;
Que a sanção aplicada é excessiva, pois desconsiderou a identidade entre as condutas imputadas à AGEO NORTE no Auto de Infração nº 2257-8, processo nº 50300.008597/2016-08, posto que se trata de infração continuada;
Que a AGEO NORTE elaborou projeto executivo de engenharia, com o objetivo de desenvolver um estacionamento rotativo no Porto de Santos; contratou a empresa, com o objetivo de apresentar proposta de solução técnica para o Sistema Viário da Ilha Barnabé e implementará procedimento de pré-gate no Porto de Santos e estas medidas deveriam ser consideradas como atenuantes previstas no artigo 52, incisos III e IV da Resolução nº 3.259/2014-ANTAQ.
Inicialmente, cumpre esclarecer que o recurso da autuada não trouxe fatos novos ao processo, tendo em vista, que as alegações supramencionadas já foram objeto de análise na decisão exarada pelo julgador originário, com exceção, apenas, do requerimento para a aplicação das circunstâncias atenuantes previstas no artigo 52, incisos III e IV da Resolução nº 3259/14-ANTAQ na dosimetria das penalidades.
As penalidades impostas à recorrente foram resultantes, basicamente, pelo ato infracional de receber em seu Terminal 16 (dezesseis) caminhões-tanque, sem estarem devidamente agendados no sistema SGTC da CODESP, conforme relatado no AI nº 2260-8 (SEI nº 0128768) – “A CODESP identificou também que o agendamento destes veículos foi realizado com os veículos estacionados na estrada (6 ocorrências) – em desacordo com o que estabelece o parágrafo 17 da RESOLUÇÃO CODESP DP Nº 83.2014 – ou que o veículo foi atendido fora da janela de agendamento (10 ocorrências) – em desacordo com o que estabelece os parágrafos 13 e 14 da RESOLUÇÃO CODESP DP Nº 83.2014.”
Dessa forma, esse recebimento de veículos de carga sem estarem agendados para atendimento pelo Terminal, além de descumprir os regramentos da CODESP, causam transtornos ao escoamento na malha viária de acesso ao complexo portuário da Ilha de Barnabé, uma vez que os caminhões estacionam às margens das vias de acesso internas ao porto e ficam aguardando a autorização para realizar a carga/descarga no interior do Terminal Ageo Norte, mesmo sem qualquer tipo de agendamento.
Ademais, como a própria recorrente consignou no seu pedido recursal – os veículos estacionados irregularmente nas vias de acesso ao Porto de Santos aumentam as chances de incêndios e explosões, haja vista que as cargas inflamáveis carregadas pelos caminhões, colocam a vida de todos em risco.– o estacionamento de caminhões-tanque contendo produtos potencialmente explosivos, à cavaleiro da estrada vicinal, pode acarretar em acidentes de graves proporções, seja causando danos ao complexo portuário de Barnabé, e principalmente, comprometendo a vida daqueles que ali trabalham e circulam.
Assim, o simples fato do arrendatário estar recebendo caminhões sem agendamento, estimula para que haja outras repercussões de caráter negativo e infracional no local, quais sejam, o estacionamento irregular de veículos de carga na região lindeira às vias de acesso, o que leva também ao descaso com a segurança portuária, em virtude de que a formação descontrolada de filas de caminhões na via, aumenta as chances da ocorrência de acidente com vítimas naquele local, agravado ainda mais, por se tratar de área crítica de movimentação de granéis líquidos perigosos (inflamáveis, explosivos e tóxicos).
Neste sentido, não procede o argumento da recorrente, de que os caminhões somente estacionaram nas vias, porque a CODESP permitiu a entrada dos mesmos pelo Gate principal do complexo portuário de Barnabé. De fato, os veículos adentraram ao porto pela entrada principal, que é controlada pela CODESP, entretanto, somente estacionaram irregularmente às margens das vias de circulação interna, no aguardo de serem recebidos pelo Terminal para a realização de carga/descarga, pois tinham absoluta convicção de que seriam atendidos sem estarem previamente agendados para tanto.
Desse modo, não é a CODESP a responsável pelo estacionamento irregular de veículos de carga nas vias de acesso internas ao porto, e sim o próprio Terminal, na medida em que permite que caminhões sem agendamento, sejam recebidos pela recorrente em suas instalações e assim, estimule outros transportadores sem prévio agendamento no SGTC, a adentrarem o complexo portuário, na certeza de que serão atendidos pelo Terminal.
Com relação à afirmação de que a ANTAQ está aplicando sanção em excesso e que deveria reduzir a multa, uma vez que já fora punida em outro processo sancionador com auto de infração idêntico, recorrente alega que a infração é continuada, por serem infrações idênticas ao do AI nº 2257-8 (SEI nº 0121843 ) lavrado no bojo do processo nº 50300.008597/2016-08. Primeiramente, é importante considerar, que não existe previsão normativa para redução de penalidade, em caso de cometimento reiterado de infração idêntica pelo infrator. Noutro ponto, apesar das infrações consignadas no AI nº 2257-8 terem a mesma capitulação legal daquelas constantes do AI nº 2260-8 (SEI nº 0128768), não se tratam de infrações continuadas pelos motivos que serão expostos a seguir.
A Lei nº 12.815/2013 em seu art. 48, assim, conceitua infração continuada: “Art. 48. Apurada, no mesmo processo, a prática de 2 (duas) ou mais infrações pela mesma pessoa física ou jurídica, aplicam-se cumulativamente as penas a elas cominadas, se as infrações não forem idênticas. § 1º Serão reunidos em um único processo os diversos autos ou representações de infração continuada, para aplicação da pena. § 2º Serão consideradas continuadas as infrações quando se tratar de repetição de falta ainda não apurada ou objeto do processo, de cuja instauração o infrator não tenha conhecimento, por meio de intimação.” (negritei)
A supracitada norma legal foi internalizada na ANTAQ, por meio da Resolução nº 3.259/2014-ANTAQ com a seguinte redação: “Art. 52 . A gravidade da infração administrativa será aferida pelas circunstâncias agravantes e atenuantes previstas neste artigo, cuja incidência pode ser cumulativa, sem prejuízo de outras circunstâncias que venham a ser identificadas no processo. (…) §6º. Serão consideradas continuadas as infrações quando se tratar de repetição de falta de mesma espécie ainda não apurada ou objeto do processo, de cuja instauração o infrator não tenha conhecimento por meio de intimação.” (negritei)
Da leitura das normas acima, depreende-se que infração continuada é a repetição de tipo infracional da mesma espécie ou de igual capitulação legal, que ainda não foi apurado ou que não foi levado oficialmente ao conhecimento do infrator. Em outras palavras, é a prática repetitiva da mesma infração pelo mesmo infrator, enquanto não apurado o cometimento dessa infração.
No presente processo, não há a caracterização de infrações continuadas, posto que estas já foram alvo de apuração no bojo do processo nº 50300.008597/2016-08, tendo, inclusive, sido processadas e julgadas, e resultando em penalização ao infrator. Assim, uma nova apuração da prática dessas infrações, como a que ocorreu no presente processo sancionador, não pode considerar tais ilícitos administrativos como infrações continuadas.
Ademais, para ser considerada infração continuada, a doutrina assevera que a autuação deve ser única. Este é o entendimento pacificado do Colendo Superior Tribunal de Justiça – STJ, que decidiu em diversas oportunidades, da qual transcrevo abaixo 3 (três) dos seus julgados e 1 (um) do TRF da 2ª Região, que segue na mesma linha:
“ADMINISTRATIVO – SUNAB DELEGADA N. 4 – INCIDENCIA NA VENDA DE CONFECÇÕES FINAS – INFRAÇÕES CONTINUADAS. omissis. II- A punição administrativa guarda evidente afinidade, estrutural e teleológica, com a sanção penal. E correto, pois, observar-se em sua aplicação, o principio consagrado no art. 71 do Código Penal. III- Na imposição de penalidades administrativas, deve-se tomar como infração continuada, a serie de ilícitos da mesma natureza, apurados em uma só autuação. (REsp 19560 / RJ ; RECURSO ESPECIAL 1992/0005193-6 Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS (1096) DJ 18.10.1993 p. 21841)” (negritou-se)
“ADMINISTRATIVO. DISPOSITIVO DE LEI TIDO COMO VIOLADO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS Nº 282 e 356 do STF. SUNAB. LEI DELEGADA N° 04/62. INFRAÇÃO CONTINUADA. MULTA SINGULAR. I – A matéria inserta no artigo 21 da Lei Delegada nº 04/62, tido como violados nas razões do recurso especial, não foi objeto de debate no acórdão hostilizado e sequer foram opostos embargos de declaração para suprir a omissão e ventilar a questão federal. Incidem, na espécie, os enunciados sumulares nº 282 e 356 do STF. II – É assente o entendimento nesta Corte de que a sequência de diversos ilícitos de mesma natureza, apurados em uma única ação fiscal, é considerada como infração continuada e, portanto, sujeita à imposição de multa singular. Precedentes: REsp nO 175.350/PB, Rel.Min. FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, DJ de 25/09/2000; REsp nº 191.991/PE, ReI. Min. JOSE DELGADO, DJ de 22/03/1999 e REsp nº 83574/PE, ReI.Min. HUMBERTO GOMES DE BARRO, DJ de 21/03/96. II – Recurso especial improvido”. (negritou-se). (REsp 1041310/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/05/2008, DJe 18/06/2008).
“CONSTITUCIONAL. COTEJO ANALÍTICO NÃO-DEMONSTRADO. VIOLAÇÃO A PORTARIA. MERO ATO ADMINISTRATIVO. NÃO-CABIMENTO. SUNAB.INFRAÇÃO DE NATUREZA CONTINUADA. PRECEDENTES. 1. Não cabe ao Superior de Justiça intervir em matéria de competência do STF, tampouco para prequestionar questão constitucional, sob pena de violar a rígida distribuição de competência recursal disposta na Lei Maior. 2. O conhecimento de recurso interposto com fulcro na alínea “c” do permissivo constitucional pressupõe a demonstração analítica da suposta divergência, não bastando a simples transcrição de ementa. 3. O STJ firmou o entendimento de que, para fins de admissibilidade de recurso especial fundado na alínea “a” do permissivo constitucional, as portarias, meros atos administrativos, não se equiparam a lei federal. 4. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento de que a sequência de várias infrações apuradas em uma única autuação caracteriza a chamada infração de natureza continuada, com aplicação de uma única multa fixada de acordo com a gravidade da transgressão cometida. 5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.” (negritou-se). (RECURSO ESPECIAL W 178.066 – PE (1998/0042452-0) RELATOR: MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, 2ª Turma).
“REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO CONTINUADA. PRECEDENTES DO STJ. IMPROVIMENTO. 1. Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pela ANP contra sentença proferida em ação de rito ordinário ajuizada pela Petrobrás em face da ora apelante. A autora pretendia a declaração de que supostas irregularidades descritas em auto de infração consubstanciariam infração continuada, razão pela qual só seria possível que lhe fosse aplicada uma única multa, ao invés de 35 (trinta e cinco) multas. 2. A Petrobrás foi autuada pela ANP, tendo em vista a alegada falta de informações que deveriam ter sido por ela prestadas, mês a mês, em conformidade com o artigo 3o, IV, da Portaria ANP 29/2001. Tais dados não foram comunicados à ANP durante o período de julho de 2007 a maio de 2010, o que computou um total de 35 (trinta e cinco) meses em aberto. Para cada mês respectivo de inércia da agravante, a Agência Reguladora entendeu ter sido cometida uma infração administrativa, no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais) cada, totalizando, ao final, o valor de 1.400.000,00 (um milhão e quatrocentos mil reais) em multas. 3. Constata-se, portanto, que se trata de infrações administrativas praticadas em momentos sucessivos, nas mesmas condições de tempo, lugar e maneira de execução, devendo ser as subsequentes havidas como continuação da primeira, à semelhança do que sucede com as infrações penais. Além do mais, a sequência de várias infrações apuradas em uma única autuação, em desrespeito a um único dispositivo legal, também caracteriza a chamada infração de natureza continuada, devendo, no caso, ser aplicada uma única multa fixada de acordo com a gravidade da transgressão cometida. 4. A discussão trazida pela apelante, no que diz respeito à conduta da Petrobrás ser omissiva ou comissiva, é irrelevante para o deslinde da questão. 5. Não se trata de combinação de leis, mas sim de aplicação de um princípio do Direito Penal ao Direito Administrativo, diante da clara afinidade entre os dois institutos. Neste aspecto, existe evidente lacuna na Lei nº 9.847/99, ao não prever a possibilidade de existência da infração continuada em seara administrativa. 6. Em virtude da inegável característica punitiva da sanção administrativa, tem-se que a aplicação subsidiária do princípio penal em questão atende aos princípios da razoabilidade e da isonomia. 7. Remessa necessária e apelação improvidas. (TRF2 – Apelação nº. 0490006-33.2011.4.02.5101, Des. Relator Guilherme Calmon Nogueira Da Gama, Julgamento: 19/03/2012).” (negritou-se)
Desse modo e levando-se em conta os julgados acima transcritos, havendo 2 (duas) autuações referentes às mesmas infrações, uma no processo sancionador nº 50300.008597/2016-08 (AI nº 2257-8) e outra no presente processo (AI nº 2260-8), não há a caracterização de infração continuada. E qual é o efeito prático disso? É demonstrar, que nas 2 (duas) autuações, mesmo que as infrações tenham a mesma capitulação legal, correspondem à apurações distintas e ocorridas em diferentes momentos, o que torna cada uma das infrações puníveis isoladamente.
Tal situação só faz comprovar o caráter reiterado do infrator, que ao invés de tomar providências no sentido de evitar novo cometimento das infrações, continuou agindo de forma imprudente e negligente, praticando novamente os mesmos ilícitos infracionais constatados pela equipe de fiscalização da URESP no intervalo de alguns dias da lavratura do AI nº 2257-8.
No que tange à possibilidade de aplicação das circunstâncias atenuantes avocadas pela recorrente, considero que não se aplicam ao caso concreto, tendo em vista que não houve qualquer tipo de comunicação prévia de perigo iminente contra a segurança ou o meio-ambiente pela impugnante. Também não houve prestação de informações verídicas e relevantes relativas à materialidade das infrações pela recorrente, haja vista, que os ilícitos infracionais foram objetivamente constatados pela equipe fiscal, independentemente das informações por ela trazidas nos autos.
Superadas todas as contestações em sede de recurso, passemos à análise da reconsideração da decisão pelo Chefe da URESP, que após a apreciação do recurso, decidiu por converter a multa aplicada em penalidade de Advertência. Sobre a aplicação desta sanção, o art. 54 da Resolução nº 3.259/2014-ANTAQ, assim dispõe: “Art. 54. A sanção de advertência poderá ser aplicada apenas para as infrações de natureza leve e média, quando não se julgar recomendável a cominação de multa e desde que não verificado prejuízo à prestação do serviço, aos usuários, ao mercado, ao meio-ambiente ou ao patrimônio público.” (negritei)
De fato, as 3 (três) infrações aqui apuradas são de natureza leve e não causaram qualquer tipo de prejuízo à prestação dos serviços, aos usuários, ao mercado, ao meio-ambiente ou ao patrimônio, cumprindo plenamente os requisitos do art. 54 da Res nº 3259/14-ANTAQ, o que faz com que este Gerente de Fiscalização corrobore a aplicação da penalidade de Advertência sugerida pelo Chefe da URESP. Por fim, enfrentados todos os argumentos da recorrente, sem que os mesmos sejam capazes de afastar a autoria e materialidade das infrações aqui apuradas, corroboro a prática das infrações previstas nos incisos I e XXII do art. 32 e inciso IV do art. 34, todos da Resolução nº 3.274/2014-ANTAQ, pelo Terminal AGEO NORTE TERMINAIS E ARMAZENS GERAIS S/A.
CONCLUSÃO
Certifico para todos os fins, que na data de hoje, atualizei o Sistema de Fiscalização da ANTAQ, de acordo com o julgamento constante do presente Despacho SEI (0317421).
Considerando o exposto e mais que dos autos consta, DECIDO por conhecer o Recurso interposto, uma vez que tempestivo, e no mérito, dar-lhe parcial provimento, consignando pela aplicação da penalidade de ADVERTÊNCIA em desfavor da empresa arrendatária AGEO NORTE TERMINAIS E ARMAZENS GERAIS S/A, CNPJ nº 04.272.637/0001-98, pela prática das infrações previstas nos incisos I e XXII do art. 32 e inciso IV do art. 34, todas das normas aprovadas pela Resolução nº 3.274/2014-ANTAQ.
NEIRIMAR GOMES DE BRITO
Gerente de Fiscalização de Portos e Instalações Portuárias – GFP
Publicado no DOU de 25.07.2017, Seção I
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