Despacho de Julgamento nº 53/2017/GFP
Despacho de Julgamento nº 53/2017/GFP/SFC
Fiscalizada: SUPERINTENDÊNCIA DO PORTO DO RIO GRANDE (01.039.203/0001-54) CNPJ: 01.039.203/0001-54 Processo nº: 50300.000713/2016-32 Auto de Infração n° 1976-3/2016/ANTAQ (0049451)
EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. JULGAMENTO RECURSAL. FISCALIZAÇÃO DE ROTINA. PORTO. AUTORIDADE PORTUÁRIA. SUPERINTENDÊNCIA DO PORTO DO RIO GRANDE – SUPRG. CNPJ 01.039.203/0001-54. RIO GRANDE – RS. NÃO SUBMETER INVESTIMENTO À PRÉVIA ANÁLISE DA ANTAQ E À APROVAÇÃO DO PODER CONCEDENTE. INCISO XIX DO ART. 33 DA RESOLUÇÃO Nº 3.274/2014-ANTAQ. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
INTRODUÇÃO
Trata-se do processo instruído em desfavor da Superintendência do Porto do Rio Grande – SUPRG em decorrência da identificação, durante fiscalização de rotina pelos servidores do Posto Avançado de Rio Grande, de novas estruturas metálicas e de concreto armado entre os armazéns C4 e C5 do Porto Novo. Identificada a nova estrutura, questionou-se a SUPRG (SEI 0013828) a respeito da autorização da ANTAQ e/ou do poder concedente para sua construção, lembrando que, nos termos do inciso XIX, art. 33, da Resolução nº 3.274-ANTAQ, é obrigatória a submissão à prévia análise da ANTAQ e aprovação do poder concedente a realização de projetos e investimentos não previstos nos contratos de concessão ou no convênio de delegação. Questionou-se, também, o operador portuário Sagres Agenciamento Marítimo Ltda (SEI 0013844), usuário dos dois armazéns vizinhos àquele em construção, a respeito de seu envolvimento na execução da obra. Em resposta (SEI 0017417), a SUPRG informou que não havia encaminhado o projeto à ANTAQ, que a obra estava sendo realizada com recursos de terceiros, que não havia instrumento contratual regulando o compromisso entre as partes, e que o investidor estaria executando a obra sem exigência de contrapartida da SUPRG. Informou, ainda, que “o objetivo da cobertura é a criação de um abrigo contra as intempéries climáticas, criando um ambiente de segurança para as operações de estufagem de aproximadamente 1000 contêineres, por mês, de celulose recebida por navegação interior, no Porto Novo e destinada à exportação através do Terminal TECON. Tal cobertura visa propiciar conforto e proteção aos trabalhadores, preservação da qualidade da mercadoria exportada e a melhor eficiência operacional”. O operador portuário Sagres, por sua vez, informou (SEI 0021741) ser interveniente nas obras da cobertura entre os armazéns C4 e C5, por conta e ordem da CMPC Celulose Riograndense. Confirmou o objetivo da obra, de propiciar melhores condições para a estufagem de contêineres de celulose através do Porto Novo. Após as respectivas diligências para apuração dos fatos, entendendo haver indícios de infração praticada pela SUPRG, lavrou-se o Auto de Infração nº 1976-3/2016/ANTAQ (0049451), por infração ao disposto no inciso XIX, art. 33 da Resolução nº 3.274-ANTAQ, pelo fato da Autoridade Portuária não ter submetido à prévia análise da ANTAQ e à aprovação do Poder Concedente a execução de estruturas metálicas e de concreto armado em área localizada entre os armazéns C4 e C5 do Porto Novo. Art. 33. Constituem infrações administrativas da Autoridade Portuária, sujeitando-a à cominação das respectivas sanções: XIX – deixar de submeter à prévia análise da ANTAQ e aprovação do poder concedente a realização de projetos e investimentos não previstos nos contratos de concessão ou no convênio de delegação: multa de até R$ 100.000,00 (cem mil reais); (Redação dada pela Resolução Normativa nº 02-ANTAQ, de 13.02.2015). Além disso, foram instaurados os processos nº 50300.003889/2016-46 e 50300.003895/2016-01, para apurar a responsabilidade das empresas Sagres Agenciamento Marítimo Ltda e CMPC Celulose Riograndense Ltda, respectivamente, pelo mesmo fato. Em sua defesa (SEI 0059258), apresentada tempestivamente, a SUPRG informa ter havido um equívoco no entendimento do servidor responsável, ao não cumprir rigorosamente o disposto na Resolução da ANTAQ. Todavia, como o empreendimento em questão qualificaria e aprimoraria o ambiente portuário, requereu a reconsideração da pretensa punição, por não ter havido dolo ao não submeter o projeto à prévia análise da ANTAQ e à aprovação do Poder Concedente. Posterior ao encaminhamento de sua defesa, a SUPRG encaminhou cópia do Of. nº 208/16-Gab. (SEI 0066777), endereçado à Secretaria de Portos, onde submete o projeto à apreciação daquela Secretaria, ainda que intempestivamente. A defesa foi analisada pelo Parecer Técnico Instrutório n° 22/2016/UREPL/SFC (SEI 0067643) e julgada conforme Despacho de Julgamento nº 8/2016/UREPL/SFC (SEI 0074112), onde o Chefe da UREPL, Autoridade Julgadora, proferiu a decisão pela punição da SUPRG, com multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), corroborando integralmente com a opinião conclusiva expressa no Parecer Técnico Instrutório, destacando os seguintes trechos: (…) 2. A SUPRG para executar estruturas metálicas e de concreto armado em área localizada entre os armazéns C4 e C5 do Porto Novo, no porto organizado, deveria ter submetido o projeto e os respectivos investimentos à prévia análise da ANTAQ para aprovação, ou não, do poder concedente, o que não ocorreu, conforme consta da própria defesa: (…) 3. Portanto, ao iniciar as obras, conforme fotos dos SEIs 0009794 e 0039338, sem o submeter à prévia análise da ANTAQ e aprovação do poder concedente, a infração foi consumada. 4. O “equívoco” ou esquecimento, por parte da SUPRG, em não cumprir a norma, não é o caso de excludente da infração, e sim, de responsabilização da administração portuária. 5. Ao não submeter o projeto/investimentos às instituições federais, ANTAQ e SEP, não foi possível aferir, conforme alegado pela administração portuária, se as estruturas propiciam conforto e proteção aos trabalhadores, preservação da qualidade da mercadoria exportada e a melhor eficiência operacional, de acordo com os critérios estabelecidos na política estabelecida para o setor portuário. Também, não foi possível verificar se os custos envolvidos estão de acordo com o projeto. 6. Assim, a União não pôde exercer sua competência constitucional (art. 21, XII, f, c/c art. 22, X). Em relação ao Ofício endereçado à Secretaria de Portos, que submeteu o projeto para apreciação, ainda que intempestivamente, Of. nº 208/16-Gab. (SEI 0066777), a autoridade julgadora entendeu que este não trouxe qualquer elemento informativo capaz de modificar sua conclusão em relação à configuração da autoria e materialidade da infração, mas pelo contrário, o referido Ofício apenas confirmou que a infração já havia sido consumada.
Agravantes e Atenuantes: A Autoridade Julgadora destacou a inaplicabilidade da sanção de advertência, conforme previsão do art. 54 da Resolução nº 3.259-ANTAQ, e impossibilidade de celebração de Termo de Ajuste de Conduta – TAC com a entidade autuada, por se tratar de infração consumada. Não foram identificadas circunstâncias atenuantes. Quanto às agravantes, foram consideradas reincidências genéricas e específicas, conforme relação disposta no documento SEI 0069496. Ainda, foi considerado o impacto advindo da identificação de obtenção, por terceiro, de vantagens, diretas ou indiretas, resultantes da infração cometida, ao permitir a realização de obras no porto organizado, sem prévia análise da ANTAQ e aprovação do poder concedente, em benefício operacional da CMPC Celulose Riograndense Ltda. e da Sagres Agenciamentos Marítimos Ltda. A SUPRG foi cientificada da decisão em 19/05/2016 (0079009) e protocolou recurso em 01/06/2016, tempestivamente. Entendendo que o recurso não trouxe argumentos capazes de reformar sua decisão (0082300), a Autoridade Julgadora, encaminhou os autos a este GFP, Autoridade Recursal, para apreciação do recurso interposto.
FUNDAMENTOS
Alegações e Análise do Recurso Em seu recurso, a SUPRG argumenta que “A Agência Nacional de Transportes Aquaviários, pretensamente, no uso de seu Poder Regulamentador Sancionador lança mão de diversos dispositivos que criam tipos de infrações administrativas e lhe impõe as correspondentes penas, bem como a dosimetria de sua aplicação, sem a efetiva regulação, ou seja, mediante instrumento legal adequado, in casu, lei específica”. Traz em sua argumentação, também, a crise financeira pela qual passa o Governo Federal para alegar que a aplicação da penalidade pecuniária contraria a realidade fática que vive a nação. Solicita especial atenção à realidade fática administrativa/financeira da SUPRG, tendo em vista que “é subordinada e supervisionada à Secretaria dos Transportes do Estado do Rio Grande do Sul. E, diante deste engessamento administrativo a Direção da SUPRG tem que obedecer, entre outros, ao disposto no teor do Decreto n° 52.230, de 02 de janeiro de 2015, cujo teor adotou medidas de contenção no âmbito da Administração Direta, Autarquias e Fundações do Estado”. Avoca as informações prestadas durante diligência realizada pela UREPL para alegar que antes da lavratura do Auto de Infração a ANTAQ já tinha ciência dos fatos, o que evidenciaria o respeito da SUPRG ao dispositivo legal. Argumenta, ainda, que o ato de encaminhar o documento intempestivamente não retirou da União a competência pela exploração do Porto de Rio Grande, que se dá mediante delegação, nem sua competência para legislar privativamente sobre o regime de portos, conforme a Autoridade Julgadora pressupôs quando da fundamentação de sua decisão. Portanto, essas citações, em tese de fundamentação, não teriam o respaldo jurídico normativo para justificar a punição pecuniária, razão pela qual deveria ser anulada. Ressalta que a instrução processual não trouxe elementos contundentes para manutenção da pena pecuniária. Diante disso, o ato de punir, simplesmente por estar no lado fiscalizatório, sem analisar minuciosamente os fatos articulados seria inadequado, visto que a atitude da ANTAQ provoca desequilíbrio na relação com seus administrados. Entende que o valor arbitrado para multa se apresenta desproporcional, exagerado, levando-se em conta os argumentos/provas juntados na instrução processual, clamando, caso permaneça o entendimento pela manutenção da pena, que seja aplicada a pena de advertência. Em relação aos argumentos apresentados pela recorrente, a Lei nº 10.233/2001 estabelece, em seu art. 27 as competências da ANTAQ, dentre as quais, destacam-se os incisos XIV e XXVI: XIV – estabelecer normas e padrões a serem observados pelas administrações portuárias, concessionários, arrendatários, autorizatários e operadores portuários, nos termos da Lei na qual foi convertida a Medida Provisória nº 595, de 6 de dezembro de 2012; (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013). XXVI – fiscalizar a execução dos contratos de concessão de porto organizado e de arrendamento de instalação portuária, em conformidade com o disposto na Lei na qual foi convertida a Medida Provisória nº 595, de 6 de dezembro de 2012; (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013). Ainda, a Lei nº 12.815/2013 dispõe em seu art. 17 que compete à Administração do Porto: XI – reportar infrações e representar perante a Antaq, visando à instauração de processo administrativo e aplicação das penalidades previstas em lei, em regulamento e nos contratos. Assim, não é cabível a contestação da recorrente em relação à competência desta Agência para estabelecer normas para fiscalizar o cumprimento dos dispositivos previstos em lei, regulamento e contratos. Prosseguindo a análise, o art. 2º do Decreto nº 8.033/2013 elenca as competências do Poder Concedente, destacando-se o inciso V: V – aprovar a realização de investimentos não previstos nos contratos de concessão ou de arrendamento, previamente analisados pela Antaq. Ou seja, o Decreto não prevê apenas a necessidade de encaminhamento do projeto de investimento, mas prevê a aprovação dos investimentos previamente à sua concretização. Diante o exposto, entendo que não merecem prosperar as alegações trazidas pela recorrente, uma, que não trazem fatos novos aos autos capazes de reformar a decisão proferida pela Autoridade Julgadora, e outra, porque não encontram fundamento na legislação, mas pelo contrário, a legislação é clara em relação ao tema tratado nos autos. No que se refere à penalidade aplicada, não seria cabível a aplicação da penalidade de advertência, uma vez que a infração em análise não atende aos requisitos do art. 54 da Resolução nº 3.259-ANTAQ, que veda a aplicação de sanção de advertência no período de três anos contados da publicação no Diário Oficial da União da decisão condenatória irrecorrível que tenha aplicado advertência ou outra penalidade. Quanto ao valor da multa, este foi calculado segundo os normativos e orientações institucionais da ANTAQ.
CONCLUSÃO
Diante o exposto, decido por conhecer do recurso, uma vez que tempestivo, e no mérito NEGAR-LHE provimento, mantendo a penalidade de MULTA no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), pela infração ao inciso XIX, art. 33 da Resolução nº 3.274-ANTAQ.
NEIRIMAR GOMES DE BRITO Gerente de Fiscalização de Portos e Instalações Portuárias – GFP
Publicado no DOU de 20.04.2017, Seção I
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